הקרב על שלטון החוק

הקריאה החריגה של שרים בממשלה שלא לכבד פסיקה עתידית של בג״ץ מטלטלת את אחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה הישראלית: החובה של הרשות המבצעת לציית להכרעות שיפוטיות. זהו אינו עוד ויכוח על גבולות האקטיביזם השיפוטי או על מידת התערבותו של בית המשפט העליון, אלא עימות על עצם כללי המשחק. השאלה שעומדת כעת במרכז השיח הציבורי איננה מה יפסוק בג״ץ, אלא האם פסיקתו תוסיף להיות מחייבת גם כאשר היא אינה נוחה לשלטון

במדינה שאין לה חוקה כתובה, שבה האיזון בין הרשויות נשען על מוסכמות, חוקי יסוד ופסיקות בית המשפט העליון, עצם העלאת האפשרות של אי־ציות לפסקי דין נתפסת בעיני רבים כחציית קו אדום. מתנגדי המהלך מזהירים מפני משבר חוקתי ושבירת שלטון החוק, בעוד תומכיו מבקשים לבטא מחאה עמוקה נגד מה שהם רואים כהרחבת סמכויות שיפוטית. כך או כך, מדובר ברגע מכריע שמעמיד במבחן את יציבות המערכת, את אמון הציבור במוסדות המדינה, ואת השאלה הבסיסית ביותר: האם החוק מחייב את כולם – גם את מי שמחזיקים בכוח.

הוויכוח הזה אינו תיאורטי. הוא נוגע ליכולת של מדינה לאכוף חוק, לדרוש ציות מאזרחיה, ולהבטיח שמחלוקות קשות יוכרעו בתוך המערכת ולא מחוצה לה. ברגע שבו נבחרי ציבור מאותתים שהציות לפסיקות משפטיות הוא עניין של בחירה, מתערערת ההנחה הבסיסית שלפיה החוק חל על כולם באופן שווה. החשש המרכזי שמעלים מבקרי המהלך הוא מפני תקדים: אם הממשלה עצמה מטילה ספק בסמכות בג״ץ, מדוע שאזרחים, רשויות מקומיות או גופים ציבוריים אחרים ימשיכו לראות בפסיקה מחייבת.

על רקע המתח הזה נשמעים קולות שונים ומנוגדים במערכת הציבורית והמשפטית. חלקם מזהירים מפני חציית קו אדום מסוכן, כזה שעלול לערער את יסודות שלטון החוק ולהוביל למשבר חוקתי חסר תקדים. אחרים מבקשים להסביר את עומק התסכול של הדרג הנבחר מול מערכת משפט שנתפסת בעיניהם כמי שהרחיבה את סמכויותיה מעבר למוסכם. בין שני הקצוות הללו מתנהל ויכוח שמטלטל את יחסי הרשויות, ומציב סימני שאלה קשים לגבי עתיד האיזון הדמוקרטי בישראל.

ביקורת חוקתית – כן; שבירת שלטון החוק – לא

עו״ד אילן בומבך, מבכירי עורכי הדין בישראל ומומחה למשפט חוקתי ולעבירות צווארון לבן, מציב קו ברור כבר בנקודת המוצא שלו. ״כמשפטן, נקודת המוצא שלי היא שאין דמוקרטיה ללא ציות לפסקי דין. הציות הוא תנאי הכרחי לקיום חברה מסודרת. עם זאת, על הרשות השופטת מוטלת החובה לפעול בהתאם לדין ולא לפי השקפת עולם של שופט ספציפי. מדובר בשלטון החוק ולא בשלטון השופטים״, הוא אומר.

בומבך מדגיש כי הוא אינו מצדיק אי־ציות אקטיבי לפסיקות בג״ץ, אך הוא כן מבין את השורש שממנו נובעת הקריאה של שרים. לדבריו, בית המשפט הוא אמנם הפרשן האחרון של החוק בתיק מסוים, אך הוא אינו הפרשן הבלעדי של הערכים החוקתיים של המדינה. הקריאה של שרים מבטאת מחאה נגד מצב, שבו הרשות השופטת נתפסת כמי שיוצרת את החוק ולא רק מפרשת אותו. גם לו עצמו יש ביקורת קשה ולעיתים נוקבת על פסיקות מסוימות של בית המשפט העליון.

עם זאת, הוא מדגיש כי הבנת המצוקה אינה מצדיקה שבירת כללי המשחק. "האלטרנטיבה של אי־ציות לפסיקה היא הרסנית לחברה הישראלית. אם כל שר יחליט בעצמו מתי פסק דין מחייב אותו ומתי לא, נגיע לאנרכיה שלטונית. גם במקרים תיאורטיים שבהם קיימת טענה לחריגה מסמכות, מי שמוסמך להכריע בכך הוא בית המשפט עצמו. כל פתרון אחר מוביל לאי־ציות סלקטיבי, שאין לו מקום במדינה דמוקרטית", הוא טוען.

בומבך מבחין בין מאבק חוקתי לגיטימי לבין ערעור מסוכן על שלטון החוק. מאבק לגיטימי מתנהל בכנסת באמצעות חקיקה ושינוי חוקי יסוד, ובמרחב הציבורי באמצעות ביקורת ודיון חופשי. ערעור מסוכן מתרחש כאשר רשות שלטונית מחליטה שהחוק אינו חל עליה. ברגע שהוויכוח עובר משאלה מהו החוק לשאלה האם לציית לו, נחצה קו אדום שמאיים על עצם קיומה של המדינה כמערכת אחת מחייבת.

לצד הביקורת, בומבך מציע פתרון: "הסדרה חוקתית ברורה, ובראשה חקיקת חוק יסוד: החקיקה, שיגדיר במדויק מתי ובאיזה היקף רשאי בג״ץ להתערב בחקיקה. אני תומך גם במנגנונים שיאפשרו לכנסת לומר את המילה האחרונה בנושאים ערכיים, אך רק במסגרת ברורה ומוגדרת. שלטון החוק הוא אינטרס מובהק של כל המחנות הפוליטיים – שמרניים וליברליים כאחד – ובלעדיו אין לממשלה כוח למשול ואין לחברה יכולת להתקיים", הוא מסכם.

"אם כל שר יחליט בעצמו מתי פסק דין מחייב אותו ומתי לא, נגיע לאנרכיה שלטונית. גם במקרים תיאורטיים שבהם קיימת טענה לחריגה מסמכות, מי שמוסמך להכריע בכך הוא בית המשפט עצמו"

אי־ציות לפסיקות בג״ץ הוא קץ הדמוקרטיה

מאיר שטרית, ראש עיריית יבנה לשעבר, שכיהן בכנסת במשך 32 שנה ושימש שר בשישה משרדים – האוצר, המשפטים, השיכון, החינוך, התחבורה והפנים – וכן גזבר בסוכנות היהודית, מציג עמדה חריפה וחד־משמעית.

״ב־32 השנים שבהן כיהנתי בכנסת מעולם לא קרה מצב כזה. לא הייתה מחלוקת בין הממשלה למערכת המשפט, ותמיד כיבדו את החלטות בתי המשפט״, הוא אומר. "אם אכן ייווצר מצב שבו הממשלה לא תכבד החלטה של בג״ץ, מדובר למעשה בסופה של הדמוקרטיה הישראלית. זהו משבר חוקתי חמור, ובמצב כזה בג״ץ אף יהיה מחויב לפעול לפירוק הממשלה. ממשלה שאינה מצייתת לפסיקות שיפוטיות, הוא אינה יכולה להמשיך ולכהן", הוא מדגיש.

שטרית אף מזהיר כי תרחיש כזה יעמיד את כל זרועות השלטון – הצבא, המשטרה ושאר מוסדות המדינה – בפני הכרעה דרמטית: האם לעמוד לצד החוק והמשפט, או לצד ממשלה עבריינית. ״ממשלה לא יכולה לעבור על החלטות בג״ץ״, הוא אומר, ומוסיף כי לו היה כיום שופט או ראש ממשלה, הוא היה מפטר לאלתר שרים הקוראים לאי־ציות.

עוד הוא מדגיש כי ראש הממשלה עצמו אינו מתבטא אישית נגד בג״ץ, אך האחריות מוטלת עליו. שטרית מספר כי עבד שנים רבות עם בנימין נתניהו, וההתנהלות הנוכחית זרה לדמות שהוא הכיר. ״בחיים לא עלה דבר כזה על השולחן״, הוא אומר. "ראש הממשלה צריך להכריח את השרים לכבד את החוק ואף לפטר שרים הפוגעים במערכת המשפט".

בהיעדר חוקה כתובה בישראל, מוסיף שטרית, תפקידו של בג״ץ בהגנה על זכויות האזרחים קריטי במיוחד. כמעט כל מדינות העולם מחזיקות בחוקה שמגבילה את כוח הממשלה ומונעת פגיעה בזכויות יסוד. ישראל, לצד אנגליה וניו זילנד, היא חריג. במציאות כזו, בג״ץ פועל כמיטב יכולתו כדי למנוע פגיעה בזכויות האזרח. יוזמות כמו פסקת ההתגברות, הוא טוען, גורמות נזק חמור ומחלישות את ההגנה על הציבור.

שטרית מותח ביקורת חריפה גם על התנהלות שר המשפטים, שלדבריו פוגעת ישירות באזרחים. "אי־ההכרה בנשיא בית המשפט העליון והעיכוב במינוי שופטים, יוצרים עומס כבד על המערכת ופוגעים בציבור. שר משפטים במדינת חוק שלא מכיר בנשיא בית המשפט העליון, פוגע באזרחים״, הוא אומר, ומוסיף כי ראש הממשלה צריך לפטר את שר המשפטים.

בסיום דבריו, מזהיר שטרית מפני הדוגמה שממשלה נותנת לאזרחיה. ״אם אזרחים רואים שממשלה פועלת בניגוד לחוק, גם הם יפסיקו לכבד את החוק״, הוא אומר. ״עצוב שהגענו למצב שבו המדינה הולכת לשבירת הדמוקרטיה, ואני מתפלל שהממשלה הזו תוחלף בממשלת חוק״.

"אם אכן ייווצר מצב שבו הממשלה לא תכבד החלטה של בג״ץ, מדובר למעשה בסופה של הדמוקרטיה הישראלית. זהו משבר חוקתי חמור, ובמצב כזה בג״ץ אף יהיה מחויב לפעול לפירוק הממשלה"

בין אקטיביזם שיפוטי למשבר אמון

משה סעדה, חבר כנסת ולשעבר בכיר בפרקליטות המדינה, שימש במשך 24 שנים במערכת אכיפת החוק, ובהן כמנהל המחלקה לחקירת שוטרים (מח״ש). לדבריו, פוטר מתפקידו לאחר שהתריע מבפנים על סטייה חמורה של מערכת המשפט, בעיקר על רקע אופן ניהול תיקי נתניהו. כיום הוא מהקולות הבולטים המבקרים את היועצת המשפטית לממשלה ואת האקטיביזם השיפוטי.

“מבחינת החוק”, אומר משה סעדה, “אפשר לפטר שר רק אם הוגש נגדו כתב אישום. לא מספיק שהוא נחקר, לא מספיק שיש חשדות. כל עוד אין כתב אישום – לא ניתן לפטר”. לדבריו, הניסיון לפטר את השר איתמר בן גביר אינו נובע משיקול משפטי אלא ממניע פוליטי. “הרצון של היועצת המשפטית לפטר נובע אך ורק מזה שהיא בפוזיציה פוליטית. הדבר העיקרי הוא שהיא רוצה להציל את עצמה מתיק הפצ״רית. היא יודעת שהיא תיחקר בקרוב על הפרשה הזו, כולל החשד לחיפוי ולהדלפה, ולכן היא עושה הכל כדי להביא אותנו למשבר חוקתי ולנסות להפיל את הממשלה בכל מחיר. זה לא יצלח, ואין לי ספק שבן גביר לא יפוטר”, הוא סובר.

סעדה מבקר בחריפות גם את התנהלות בית המשפט העליון. לשיטתו, הקריאות לאי־ציות אינן תוצר של פרובוקציה פוליטית בלבד. “האם בג״ץ תרם למצב שבו נבחרי ציבור מרשים לעצמם לקרוא לאי־ציות? הוא לא תרם – הוא המחולל של האירוע. הם לא מבינים את המקום שלהם. העובדה שהם מרשים לעצמם לפעול לפעמים בניגוד לחוק, יוצרת משבר אמון עמוק בין העם לבית המשפט העליון”.

לדבריו, משבר האמון אינו מוגבל לנבחרי הציבור. “יש משבר אמון גדול מאוד של הציבור כלפי בית המשפט העליון, ואני חושב שגם שם מתחילה לחלחל ההבנה שהם חייבים לעשות שינוי. ראינו את זה בפסק הדין בעניין מינוי זיני לראש השב״כ, כששני שופטים בזמן אמת מתעמתים עם תפיסה ישנה שלפיה בית המשפט הוא המחליט”.

באשר לטענה כי הדרג הפוליטי נותר ללא כלים מול מערכת משפטית חזקה מדי, סעדה דוחה אותה. “אנחנו מתמודדים מול יועצת משפטית שנמצאת בפוזיציה פוליטית לחלוטין, והיא משתמשת בכלים משפטיים כדי לקדם את הפוזיציה הזו. היום היא לא יועצת לממשלה, אלא פועלת נגדה ומנסה להכשיל אותה בכל צעד”.

לשיטתו, הדרך לתיקון המצב עוברת ברפורמות מבניות. “הפתרון הוא לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. על פי החוק שאנחנו מקדמים, היועץ ייבחר על ידי הממשלה ויהיה היועץ שלה כפשוטו, לא גורם פוליטי במסווה משפטי”.

סעדה סבור כי הדמוקרטיה בישראל אינה מצויה בסכנה, כפי שטוענים מתנגדי הרפורמות. “מי שחושב שאין פה דמוקרטיה, לא מבין על מה הוא מדבר. בית המשפט העליון עצמו פסל את עילת הסבירות, והסבירות גם כך לא הייתה שינוי מציאות דרמטי. אם מדברים על איזונים ובלמים, צריך לחזק את הרשות המחוקקת על פני הרשות השופטת. הרשות המחוקקת מייצגת את העם, והיום הרשות השופטת דורסת אותה בחלק מהדברים”.

בהתייחס לחשש מפני חלחול קריאות לאי־ציות לציבור הרחב ולגורמי האכיפה, הוא מדגיש את המורכבות. “יש מורכבות בקריאות כאלה, ונכון ששני הצדדים יראו את טובת עם ישראל, את הלוחמים והחיילים שנלחמים יחד. לצערי, היועצת המשפטית, מתוך פוזיציה פוליטית, עושה הכול כדי להעמיק את השסע והפילוג”.

לדבריו, האחריות לשיקום האמון מוטלת בראש ובראשונה על מערכת המשפט עצמה. “מערכת המשפט חייבת לעשות בחינה מדוקדקת, במיוחד אחרי 7 באוקטובר, שגם לה יש בו חלק. פסקי דין שאפשרו התקרבות לגדר בעזה בתואנה של מחאה אזרחית נוצלו בסופו של דבר, ולכן זה לפתחו של בית המשפט העליון”.

לצד זאת, סעדה קורא להקמת גוף עצמאי שיחקור את הפרקליטות והייעוץ המשפטי. “היום אין מי ששומר על השומרים. אם יש חשד נגד היועצת המשפטית – מי חוקר אותה? רק היא עצמה. זה פרדוקס. אנחנו מקדמים חקיקה להקמת גוף חקירתי פלילי עצמאי שיבדוק את הפרקליטות ואת הייעוץ המשפטי. אם גוף כזה היה קיים בעבר, כל הכשלים בתיקי נתניהו היו נחשפים בזמן אמת, ולא היינו מגיעים למצב הנוכחי”.

במבט קדימה, סעדה סבור שהמשבר אינו רגעי אלא חלק מתהליך תיקון. “המערכת סטתה ממסלולה, ומה שאנחנו עושים עכשיו זה תיקון עמוק ויסודי – בפיצול תפקיד היועמ״ש, בשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים ובהקמת גוף ששומר על השומרים. השינוי כבר ניכר, והוא רק ילך ויתעצם”.

"היום אין מי ששומר על השומרים. אם יש חשד נגד היועצת המשפטית – מי חוקר אותה? רק היא עצמה. זה פרדוקס. אנחנו מקדמים חקיקה להקמת גוף חקירתי פלילי עצמאי שיבדוק את הפרקליטות ואת הייעוץ המשפטי"

לא קנאות אלא פרגמטיות

רועי פולקמן, יזם חברתי ואיש ציבור, לשעבר יו״ר סיעת כולנו בכנסת ה־20 וה־21, אומר: "אני מבין היטב את הביקורת על גישת 'הכל שפיט'. במשך שנים נוצרה תחושה שהמערכת המשפטית הרחיבה את סמכויותיה אל מעבר לכוונת המחוקק, לעיתים מתוך ואקום של חוסר משילות. אולם, הריאקציה הנוכחית – המעבר לגישת 'הכל פוליטי' וניסיונות לערעור על עצם סמכותם של שומרי הסף – מסוכנת לא פחות. מה שחסר לנו כעת בקידום השינויים הנדרשים זו לא קנאות, אלא פרגמטיו"ת.

לדברי פולקמן, בימי בכנסת ובממשלה, כחלק מהמחנה הלאומי, היה ברור לרבים מאיתנו שריסוק תפקידו המאזן של בית המשפט יפגע בסופו של דבר דווקא באזרח הקטן ובמצביעי הימין. הסיבה לכך פשוטה: מפלגת שלטון בישראל תמיד חשופה ללחצים ולסחיטה מצד שותפים מגזריים. כדי לנהל מדינה למען כלל האזרחים, הממשלה זקוקה לבלמים מול דרישות סקטוריאליות צרות. בדרך כלל, הבלמים הללו הגיעו ממסגרות נורמטיביות שאכף בית המשפט.

"יתרה מכך, כל קבוצה שנמצאת בשלטון לאורך זמן עלולה להיות מושפעת מכוחות מנוונים. ללא מערכת איזונים אפקטיבית, אנו עלולים לחזור לימי מפא״י ושנות ה־50, בהן 'המדינה היא המפלגה'", טוען היזם. "מציאות כזו מובילה לבינוניות, לעסקנות, ולחלוקת משאבים ומכרזים למקורבים בלבד. דווקא מי שחרד מריכוזיות שלטונית ומשחיתות, צריך להיות הראשון לתמוך במערכת משפט עצמאית וחזקה. דמוקרטיה אינה שלטון אבסולוטי של הריבון ברגע נתון; היא מערכת של איזונים ובלמים שמונעת עריצות של הרשות המבצעת – בייחוד בישראל, שבה הכנסת חלשה ונשלטת כמעט לחלוטין על ידי הממשלה".

אז איך מתקנים? לפי פולקמן, הדרך השמרנית והנכונה היא בתהליך של בנייה ולא של דה־לגיטימציה. "ראשית, נדרש גיוון מתמשך של שופטי בית המשפט העליון. הגיוון צריך להיעשות מתוך התעקשות על שופטים מקצועיים ומגוונים בדעותיהם, ולא באמצעות 'שיטת הקיצון', שבה כל מחנה פוליטי ממנה את הנציגים הלעומתיים ביותר רק כדי 'להכניס' לצד השני. בית המשפט צריך לשקף מגוון דעות, אך אסור לו להפוך לסניף של המפלגות. שנית, יש להסדיר בחקיקה את מעמד חוקי היסוד. המצב הנוכחי, שבו אין בהירות חוקתית, מייצר סכנה ליציבות המערכת. ברגע שיוגדר בבירור מהו חוק יסוד וכיצד הוא נחקק, ניתן יהיה לצמצם מאוד – ואף לבטל כליל – את יכולתו של בית המשפט להתערב בחוקים אלו".

"אם את הרפורמות המשפטיות היו מובילים אנשים בעלי פרופיל אישיותי פרגמטי ולא קנאי, היינו יכולים להגיע לתיקונים חשובים ומשמעותיים שכמעט כולם מסכימים עליהם. לצערי, יש מי שמרוויח משיח בלתי פוסק של 'אנחנו והם' ומהפיכת כל סוגיה אזרחית למלחמת דת. ההיסטוריה היהודית כבר לימדה אותנו לאן שנאת חינם מובילה. הגיע הזמן להיזכר בסודות בית המדרש היהודי: לנהל מחלוקת לשם שמיים, ולחתור להכרעות מתוך כבוד, ולא להכנעות מתוך נקם", מסכם פולקמן.

"אם את הרפורמות המשפטיות היו מובילים אנשים בעלי פרופיל אישיותי פרגמטי ולא קנאי, היינו יכולים להגיע לתיקונים חשובים ומשמעותיים שכמעט כולם מסכימים עליהם. לצערי, יש מי שמרוויח משיח בלתי פוסק של 'אנחנו והם'"

קריאות לאי ציות לפס"ד הן חציית קו אדום

אליקים רובינשטיין, שופט בית המשפט העליון בדימוס ולשעבר היועץ המשפטי לממשלה, כיום נשיא המכללה האקדמית אשקלון, סבור כי קריאות של שרים לאי ציות לפסקי דין חוצות קו אדום חוקתי ברור. סוג של המרדה, גם מבלי להיכנס לשדה הפלילי.

"הצעד הראשון הנדרש נוכח אמירות כאלה הוא חזרה פומבית מהן, תוך הפנמה של השלכות הרוחב הציבוריות והחינוכיות. האחריות הראשונית מוטלת על ראש הממשלה, שהוא הראשון שצריך להודיע באופן חד משמעי על התנגדות לקריאות כאלה ועל חובת הציות לפסקי דין, גם כאשר אינו מסכים להם", טוען רובינשטיין.

באשר לטענה שלפיה ניתן, בנסיבות מסוימות, להצדיק אי ציות לפסקי דין, רובינשטיין דוחה זאת מכל וכל. "ההסדר החוקתי כולל ציות לפסקי דין גם אם אינם לרוחם של גורמים מסוימים, שאחרת כדברי המשנה במסכת אבות, 'איש את רעהו חיים בלעו'. אף שבית המשפט עצמו מחויב לנהוג בזהירות ובענווה, לא ייתכן שבמדינה דמוקרטית יתקיים מצב של אי ציות לפסקי דין".

לשיטתו של רובינשטיין, אין מדובר באירוע מבודד אלא בחלק ממגמה רחבה יותר. הוא רואה בכך חוליה נוספת בשרשרת רעילה של חקיקות שבדרך, הצעות חוק וביזוי נשיא בית המשפט העליון. האחריות לבלימת ההידרדרות, הוא מסכם, תלויה בראש הממשלה, שחובתו להעמיד את הדברים ואת חובת הציות על מכונם.

"האחריות הראשונית מוטלת על ראש הממשלה, שהוא הראשון שצריך להודיע באופן חד משמעי על התנגדות לקריאות כאלה ועל חובת הציות לפסקי דין, גם כאשר אינו מסכים להם"

***

העימות סביב מערכת המשפט אינו מתמצה בשאלת סמכויות, אלא במתח עמוק בין הצורך במשילות לבין חובת שמירה על שלטון החוק. לצד הביקורת על אקטיביזם שיפוטי, הזהירות מפני פוליטיזציה מלאה של המערכת והערעור על שומרי הסף עולה כקו אדום מסוכן לדמוקרטיה. הכתבה מציגה קולות שונים הקוראים לתיקון אחראי ומאוזן דרך פרגמטיות, בלמים וציות לפסקי דין, ולא דרך הקצנה ושבירת כללים.