ספיר שפרברמבקר המדינה מזהיר: קרן הביטוח הלאומי תתרוקן עד 2035. כשזה יקרה, זה ייגע כמעט בכל אזרח בישראל. השאלה שמעסיקה כעת כלכלנים, משפטנים וגם אזרחים פשוטים היא האם המנגנון שאמור לספק לנו ביטחון בזיקנה, בנכות, באבטלה ובסיעוד, יצליח לממש את התחייבויותיו. יש על מי לסמוך?
קנה המידה של המערכת עצום: מיליוני ישראלים נשענים על הביטוח הלאומי בשלב כזה או אחר בחייהם. מדי שנה משולמים כ-115 מיליארד שקלים בקצבאות, ברובן מדמי ביטוח שמשלמים עובדים, מעסיקים ועצמאים – אבל חלקו של האוצר גדל לכ-40%.
לפני כחודש פרסם מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, דוח שקבע כי ב-2035 תתרוקן קרן הביטוח הלאומי – תשע שנים מוקדם מהערכות קודמות, בעיקר בשל רפורמת הסיעוד משנת 2018, שהכפילה את מספר הזכאים ושילשה את ההוצאה מ-7 ל-21 מיליארד שקלים ב-2025.
בדיון שקיים לאחרונה בכנסת נחשפה המחלוקת: נציגי האוצר מדברים על "גירעון אקטוארי", נציגי ציבור טענו שהקצבאות "לא מספיקות". באוצר בוחנים קופה נפרדת לזיקנה ולסיעוד במנגנון איזון אוטומטי, לפי המלצות פרופ' איתן ששינסקי.
לא פשיטת רגל – שחיקה
שני מומחים מזוויות שונות מגיעים לאותה אבחנה – ד"ר מיכל קורא, חוקרת מדיניות חברתית באוניברסיטת חיפה; ותומר שמוקלר, מנהל המחלקה הציבורית בפורום ארלוזורוב – ומסתייגים שניהם מהמינוח "פשיטת רגל" שרווח בשיח: מוסד ממשלתי, הם מזכירים, אינו פושט רגל כמו חברה פרטית, והמדינה תישאר מחויבת חוקית לשלם את הקצבאות המעוגנות בחוק. הסכנה האמיתית, שניהם מדגישים, היא מדיניות מתמשכת של שחיקת זכויות – כזו שמתרחשת בפועל כבר שלושה עשורים, כשהגירעון הופך שוב ושוב לתירוץ ולמנוף פוליטי לקיצוצים ולהקשחת תנאי הזכאות.
"הביטוח הלאומי הוא מוסד ביטוח חברתי סולידרי, בשונה מביטוח פרטי, ו'בזכות ולא בחסד' (זיקנה, סיעוד, אבטלה) שונה מתוכניות סעד כמו הבטחת הכנסה", מסבירה ד"ר קורא. "מקור המשבר הוא אינו דמוגרפי, אלא שרשרת בחירות מדיניות: הסירוב העקבי של האוצר – מוועדת כהנא ב-1985 ועד ועדת דומיניסיני ב-2012 – לעגן בחוק כללי איזון אקטואריים מחייבים; הפחתה מצטברת של כ-60% בדמי הביטוח שמשלמים מעסיקים מאז שנות ה-80 וה-90, שהעמידה את ישראל על 1.6% תוצר בלבד מול ממוצע של יותר מ-5% במדינות הOECD ושחיקה הדרגתית של השיפוי שהתחייבה הממשלה למוסד, לצד שינוי חד-צדדי במדיניות הריבית על אגרות החוב שבהן מושקעת קרן העתודות".
שמוקלר מדגיש שהפגיעה חורגת ממקבלי הקצבה: "משפחה תצטרך לממן טיפול סיעודי להורה, ומשקי בית יידרשו לחיסכון פרטי במקום צריכה שוטפת", הוא מתריע. "רשת ביטחון סוציאלית היא כמו רשת של לוליין. כשהיא נחלשת, אנשים נופלים ונפגעים – וזה משפיע בסוף על המשק כולו".
מעמד הביניים, לדבריו, עלול לשלם מכמה כיוונים. "הוא ימשיך לשלם דמי ביטוח ומיסים, אך במציאות של גירעון, גוברים הלחצים להפעיל מבחני הכנסה לזכאות, ומעמד הביניים הוא הראשון שנופל בהם, בלי החסכונות או התמיכה המשפחתית שיש לחזקים ממנו", מסביר שמוקלר. "אוכלוסיות חזקות יכולות תמיד לפצות על חולשת המערכת הציבורית בעזרת ביטוחים פרטיים ותמיכה משפחתית. מי שאין לו את זה ייפגע ראשון – אזרחים ותיקים, אנשים עם מוגבלות, מובטלים ומי שנזקק לסיעוד".
הן ד"ר קורא והן שמוקלר מצביעים על אותה קבוצת נפגעים – הדור הצעיר: ד"ר קורא, בדוגמת ביטוח האבטלה שהוקשח בשנות ה-90 עד שאיבד את ההיגיון הביטוחי כמחליף שכר זמני; שמוקלר, בתיאור הדפוס החוזר בכל גירעון – תיקוני חקיקה שמקשיחים זכאות ופוגעים במיוחד בצעירים, שכבר מתמודדים עם יוקר מחיה ומחירי דיור גבוהים. "צעירים עלולים להרגיש שהם מממנים מערכת שלא בטוח תהיה שם בשבילם", הוא אומר. דוגמה נוספת שמביאה ד"ר קורא: ביטול הצמדת הקצבאות לשכר הממוצע ב-2003 – ההצמדה מחדש נעשתה למדד המחירים, שעולה לאט יותר, מה שהמשיך לשחוק את ערכן הריאלי.
ד"ר קורא מוסיפה נדבך: מעבר לכסף, נשחק גם אמון הציבור בביטוח הלאומי: מ-86% תמיכה בסקרים ב-1975 (הגבוהה ביותר מכל מוסדות המדינה), ליותר ממחצית שמדווחים כיום על אמון מועט או היעדרו. הפער בין המועד שבו האזרח משלם דמי ביטוח לבין המועד שבו הוא זקוק לממש את הזכות – לעיתים פער של עשרות שנים, כמו בקצבת זיקנה – הופך את האמון הציבורי, לדבריה, למשאב קריטי לא פחות מהכסף עצמו: "כשאזרחים לא בטוחים שהמערכת תהיה שם בשבילם ביום הצורך, פוחתת גם הנכונות הפוליטית לממן אותה", היא אומרת.
לא כולם בממשלה מסכימים עם ההערכות דלעיל. סגנית הממונה על התקציבים באוצר, יעל לינדנברג, תקפה את מה שהיא מכנה "חלוקת קצבאות בחוסר אחריות": "אנחנו לא יכולים להרשות לעצמנו יותר חלוקה אוטומטית של זכאויות ומשאבים ללא הבחנה", אמרה. זו אותה מחלוקת, רק הפוכה: להגדיל מקורות מימון, או להקשיח זכאות.
"אמון ציבורי חשוב לא פחות מכסף. כשאזרחים לא בטוחים שהמערכת תהיה שם בשבילם ביום הצורך, פוחתת גם הנכונות הפוליטית לממן אותה"
"רשת ביטחון סוציאלית היא כמו רשת של לוליין. כשהיא נחלשת, אנשים נופלים ונפגעים – וזה משפיע בסוף על המשק כולו"
בזכות ולא בחסד – גם מבחינה משפטית
פרופ' ברק מדינה, רקטור לשעבר של האוניברסיטה העברית ומחזיק בקתדרה לזכויות אדם ע"ש השופט חיים כהן בפקולטה למשפטים, מוסיף לתמונה את הזווית המשפטית. לדבריו, המקור העיקרי למימון הקצבאות הוא דמי הביטוח הלאומי מעובדים ועצמאים, וכל עוד יש עודף שנצבר בשנים קודמות, אפשר לכסות את הפער. אבל העודף הזה צפוי להתכלות בתוך כחמש שנים בלבד, ואז תיוותר רק הברירה בין קיצוץ קצבאות בחקיקה לבין העלאת מיסים.
"למדינה יש חובה משפטית לספק רשת ביטחון", מסביר פרופ' מדינה. "סעיף 4 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, מעגן זכות לקיום בכבוד, ובית המשפט הכיר בה כנגזרת מכבוד האדם. לכל אזרח בישראל יש זכות להתקיים בכבוד, לא לסבול ממחסור קיומי. אך בית המשפט נמנע עד כה מלאכוף את החובה הזו באופן גורף – הוא בוחן רק עתירות פרטניות. תקדים ממחיש את הבעיה: ב-2002 קוצצו הקצבאות בכשליש, ובג"ץ אישר את הקיצוץ ב-2005. לאור המגמה של צמצום הביקורת השיפוטית מאז, אני מעריך, לצערי, שבג"ץ לא יפסול קיצוץ דומה גם היום".
מדינה מציין גם עובדה שפחות מוכרת לציבור: החקיקה הקיימת כבר אוסרת שימוש בכספי הביטוח הלאומי למטרות שאינן תשלום קצבאות, ובזכות כך יש היום עודף שמאפשר להמשיך לשלם את מלוא הקצבאות למרות הגירעון. "אין שום סיבה להתייחס לקצבאות כאל מה שפוגע ביציבות התקציבית, רק משום שהן ממומנות מסוג מס מיוחד", הוא מוסיף.
לדעתו, המשבר "במידה רבה מדומה": כמו בנתון ה-OECD שמזכירה ד"ר קורא, גם כאן ישראל בתחתית המדינות המפותחות – בגובה הקצבאות ובשיעורי העוני. הפתרון, הוא אומר, הוא שינוי סדר עדיפויות בתקציב ולא קיצוץ: "גובה דמי הביטוח הלאומי, כמו גם ההוצאות בסעיפים אחרים, אינם מקודשים. מה שאמור להיות מקודש הוא החובה להבטיח לכל אדם קיום בכבוד", הוא טוען.
פרופ' מדינה מציע לעגן זאת מפורשות בחוק יסוד, ולהקים ועדה ציבורית שתקבע מהו הסכום הנחוץ לקיום בכבוד בישראל. מבט בינלאומי, הוא מוסיף, מצביע גם על כיוונים משלימים: צמצום פערי השכר והסטת נטל המס ממסים עקיפים, כמו מע"מ, למיסים ישירים כמו מס הכנסה – שני מהלכים שמקטינים מלכתחילה את התלות בקצבאות.
"גובה דמי הביטוח הלאומי, כמו גם ההוצאות בסעיפים אחרים, אינם מקודשים. מה שאמור להיות מקודש הוא החובה להבטיח לכל אדם קיום בכבוד"
לא רק גירעון אקטוארי – כשל מוסדי
ד"ר כפיר תשובה, מומחה לתורת המשחקים וקבלת החלטות ומרצה במכללה האקדמית רמת גן, מסביר את ההיגיון שמניע את הממשלות: "לכל ממשלה יש תמריץ ליהנות מהמשאבים בהווה ולדחות רפורמות כואבות לממשלה הבאה – זהו לא רק גירעון אקטוארי אלא כשל מוסדי".
"יחס התלות בין אזרחים ותיקים לאוכלוסייה בגיל העבודה הוא כיום אחד לארבעה, ועד 2065, כשמספר הקשישים יגיע לכ-3 מיליון, היחס יתקרב לאחד לשלושה", מפרט ד"ר תשובה. "בתחום הסיעוד, מספר מקבלי הגמלה זינק מכ-179 אלף ב-2018 לכמעט 400 אלף במאי 2026. בתחום ההשקעות: יתרת קרן העודפים, כ-245-250 מיליארד שקלים, מושקעת כמעט כולה באיגרות חוב ממשלתיות". הוא מציע ניהול מקצועי ועצמאי של חלק מהנכסים בתיק מגוון, כפי שעושה קנדה, ומזכיר את שוודיה, שם מנגנון איזון אוטומטי ממתן את עדכון הזכויות לפני שהפער מצטבר לכדי משבר.
הביטוח הלאומי, הוא מסביר, פועל במידה רבה בשיטה שבה הגבייה מהעובדים כיום מממנת את הקצבאות המשולמות כיום – כך שכאשר מספר מקבלי הקצבאות גדל מהר יותר ממספר המשלמים, נוצר לחץ להעלות דמי ביטוח, להגדיל את השתתפות המדינה או לצמצם זכויות.
"מ-2030 הביטוח הלאומי עשוי להידרש לפדות בהדרגה את איגרות החוב שבידיו כדי לממן את הקצבאות, ואז האוצר יצטרך לממן את ההחזר באמצעות מיסים, קיצוץ בהוצאות אחרות או הגדלת החוב", מזהיר ד"ר תשובה. "הפגיעה לא חייבת לבוא כקיצוץ ישיר: היא יכולה להופיע בשחיקת הקצבאות ביחס ליוקר המחיה, בהקשחת תנאי הזכאות ובעיכוב הטיפול בתביעות. פגיעה באמון הציבור עלולה לגרום ליותר אנשים להסתמך על ביטוחים וחסכונות פרטיים – מה שיגדיל את הפער בין מי שיכולים לחסוך לבין מי שתלויים ברשת הביטחון הציבורית".
כפתרון משלים, מציע ד"ר תשובה לבחון גם מודל חיסכון הוני ארוך טווח בשם "עץ החרוב", שמציע להתחיל לצבור הון לכל אזרח כבר בלידה – לא כתחליף לביטוח הלאומי, אלא כרובד נוסף שמפחית בעתיד את הלחץ על המערכת.
"הקורונה, המלחמה וההאטה במשק החריפו את המצב אך לא יצרו אותו", מציין ד"ר תשובה. "הבעיה מבנית, ונבנתה במשך עשרות שנים. עוצמתה תלויה לא רק במספר העובדים אלא גם בשיעורי התעסוקה, בגובה השכר ובפריון: ככל שיותר אנשים יעבדו והשכר יעלה, בסיס המימון יהיה רחב יותר. אך העלאת דמי הביטוח לבדה אינה מספיקה: אם מעלים אותם ובמקביל מקטינים את השתתפות המדינה, השיפור יהיה מוגבל".
לסיכום, הוא מרגיע כי אין מדובר בקריסה מיידית, אלא בתהליך שעדיין ניתן לשנות: ככל שפועלים מוקדם יותר, אפשר לבצע התאמות הדרגתיות ומתונות במקום קיצוצים כואבים בעתיד.
"לכל ממשלה יש תמריץ ליהנות מהמשאבים בהווה ולדחות רפורמות כואבות לממשלה הבאה. זהו לא רק גירעון אקטוארי, אלא כשל מוסדי"
מה עושים עכשיו
המומחים מסכימים על העיקרון – מנגנון קבוע בחוק, לא תלוי בהחלטה פוליטית חדשה – אך הם חלוקים בפרטים: ד"ר קורא רוצה כללי איזון אקטואריים; פרופ' מדינה – ועדה ציבורית לקיום בכבוד; ד"ר תשובה – מנגנון בהשראת שוודיה. שמוקלר מצביע על דוגמאות מהעולם: בגרמניה סטייה מהאיזון מובילה אוטומטית להעלאת דמי הביטוח; בצרפת חוקקו מס סוציאלי ייעודי. ד"ר קורא מציעה גרסה ישראלית: מס על הון וירושות, העלאה מדורגת של דמי הביטוח שמשלמים מעסיקים, והוצאת תוכניות שאינן ביטוחיות במהותן, כמו קצבאות ילדים מתקציב הביטוח הסוציאלי.
ד"ר קורא מזהירה שבלי שינוי מדיניות, בעוד 20 שנה יאבד הביטוח הלאומי את אופיו האוניברסלי ויהפוך לזרוע סעד ממוקדת עוני, בעוד מעמד הביניים נדחק לביטוח פרטי – מהלך שלדבריה לא יעזור דווקא לעניים, כי "שירותים לעניים סופם להפוך לשירותים עניים". שמוקלר מסכם בשני מסרים: לממשלה – לא להשתמש במשבר כהצדקה לצמצום זכויות; ולאזרח – "הביטוח הלאומי הוא רשת הביטחון של כולנו. גם מי שלא זקוק לו היום, עשוי להזדקק לו מחר".
בקצה של כל מספר
בין הדוחות, הוועדות והנתונים האקטואריים, קל לשכוח שבקצה של כל מספר עומד מישהו. נעם פרידמן, בן 22, במקור מרבבה שבשומרון, גר כיום בדירת שותפים בירושלים. הוא מתנדב בצה"ל למרות שקיבל פטור, ועובד בעמותת "אבוקת אור" הפועלת למען עיוורים ובעלי צרכים מיוחדים. נעם מתמודד מגיל צעיר עם הפרעת אכילה ועם קשיים נוספים שצצו לאורך הדרך, ומקבל בעקבות כך קצבת נכות כללית מהביטוח הלאומי.
"המשמעות של הקצבה בחיים הפרטיים שלי היא נדבך כל כך חשוב", הוא מודה. "זה מתחיל מכסף לתרופות וטיפולים, ועד היכולת לשלם שכר דירה בירושלים – אוכל, מים, חשמל וכל מה שנלווה לזה". לדבריו, אילו הקצבה הייתה נעצרת, גם בריאותו הנפשית הייתה נפגעת: הוא היה נדרש לעבוד יותר ולטפל בעצמו פחות, ובמקום להתקדם בחיים – לחזור לבית ההורים. "זה אחרי שבחרתי להתנדב לצה"ל למרות הפטור שקיבלתי", הוא מדגיש, "ואם יפגעו לי בקצבה, אצטרך להחליט אם אני עוזב את הצבא כדי לפרנס את עצמי, או חוזר להורים וממשיך לשרת משם – החלטה שאצא ממנה קירח מכאן ומכאן".
נעם לא חוסך בביקורת: "אני מתבייש במדינה שלי כשאני שומע שרוצים לקצץ, במקום לטפל במקומות אחרים שבאמת לא צריכים". הוא מספר גם על ידידה שאותה איבד לאנורקסיה, "כי לא היה לה מענה ולא היו לה מספיק כוחות להילחם על כך" – ורואה בקצבה עצמה ביטוי לערבות ההדדית שעליה בנוי העם היהודי. "תראו אותי", הוא מבקש. "דרך הקצבה הזאת יש לי את היכולת להתגייס לצה"ל מבלי לדאוג איך אוכל. אלו לא מספרים. אלו חיים של אנשים דה פקטו. הקצבה נותנת לי גם ביטחון וגם מוטיבציה להתקדם בחיים, לתרום למדינה ולהאמין בה – ואפילו לרצות להישאר ולהילחם כאן, ולא לעזוב לחו"ל," הוא מוסיף.
"דרך הקצבה הזאת יש לי את היכולת להתגייס לצה"ל מבלי לדאוג איך אוכל. אלו לא מספרים; אלו חיים של אנשים דה פקטו"
ד"ר מיכל קורא, פרופ' ברק מדינה, תומר שמוקלר וד"ר כפיר תשובה, ונעם מהצד האישי, מגיעים לאותה מסקנה: הביטוח הלאומי הוא חוזה בין המדינה לאזרחיה, לא הוצאה לצמצום. השאלה היא האם המדינה תעמוד בו לפני שהרשת נקרעת.
